Discussão da Portaria SEPPI/CC/PR nº 1/2026 com vistas à melhoria de mecanismos de governança aplicáveis a contratos de concessão e parcerias público-privadas (PPPs)
Por Antonio Fonseca
Por Jefferson Carvalho
Introdução
A instituição da Mesa de Diálogos sobre Verificação Independente (MD-VI) pela Portaria SEPPI/CC/PR nº 1/2026 1 demonstra que o Governo Federal reconhece a necessidade de aperfeiçoar a governança da função do Verificador Independente, cuja utilização vem crescendo nas concessões e PPPs, mas ainda apresenta significativa heterogeneidade regulatória, no que concerne à composição e ao funcionamento da Mesa (capítulos II e III). Como aperfeiçoar a Verificação Independente no horizonte da recém instituída Mesa de Diálogos?
O tema é atual e oferece uma oportunidade de contribuir para a consolidação de uma arquitetura institucional da Verificação Independente (VI) no Brasil. A iniciativa surge em um momento particularmente oportuno. O Brasil atravessa um ciclo de ampliação de investimentos em infraestrutura e discute, simultaneamente, o aperfeiçoamento de seu marco regulatório por meio do Projeto de Lei nº 2.373/2025 que tramita no Senado, que consolida e moderniza o regime jurídico das concessões e PPPs. Em empreendimentos cada vez mais complexos, de longa duração e elevada intensidade de capital, torna-se indispensável a adoção de mecanismos capazes de conferir maior previsibilidade técnica, transparência e confiabilidade aos processos de tomada de decisão.
A hipótese central do artigo pode ser sintetizada como segue. A Verificação Independente alcançaria maior credibilidade institucional, segurança jurídica e confiabilidade técnica se exercida, preferencialmente, por Organismos de Inspeção Acreditados (OIA) segundo a infraestrutura nacional de acreditação coordenada pelo INMETRO, preservando-se a independência funcional do verificador e reduzindo riscos de conflitos de interesse, assimetria técnica e litigiosidade.
Não necessariamente toda verificação independente deva ser obrigatoriamente realizada por Organismos de Inspeção Acreditados (OIA); sustenta-se que a inspeção acreditada representa o modelo institucional mais robusto atualmente disponível para atividades cuja finalidade é produzir confiança pública em avaliações técnicas.
1 – A Mesa de Diálogos inaugura uma segunda geração da Verificação Independente
A Portaria SEPPI/CC/PR nº 1/2026 ostenta significado que ultrapassa sua natureza administrativa, pois representa o reconhecimento institucional de que o modelo brasileiro de Verificação Independente alcança fase de maturidade.
Até poucos anos atrás, o Verificador era visto quase exclusivamente como um auxiliar contratual. Hoje, sua atuação influencia (a) remuneração variável; (b) indicadores de desempenho; (c) reequilíbrio econômico-financeiro; (d) aplicação de penalidades; (e) certificação de marcos contratuais; e (e) solução preventiva de conflitos. A criação da MD-VI demonstra justamente a preocupação de construir critérios nacionais para essa função. A Portaria atribui à Mesa a missão de estudar modelos nacionais e internacionais, consolidar subsídios técnicos e formular propostas institucionais e regulatórias para o PPI, com prazo de 180 dias (art. 4º) para apresentação de relatório final.
Sob essa perspectiva, a discussão deixa de ser apenas “quem pode atuar como verificador” para tornar-se “qual arquitetura institucional produz maior confiança pública”. É exatamente nesse ponto que a infraestrutura brasileira de avaliação da conformidade oferece uma contribuição ainda pouco explorada.
2 – A lógica da inspeção acreditada
A acreditação organizada pelo Inmetro reconhece a competência técnica de organismos de avaliação da conformidade (pessoas jurídicas). Segundo a Portaria Inmetro nº 367/2017 2, os Organismos de Inspeção Acreditados (OIA) são avaliados quanto a requisitos relacionados a (a) independência; (b) imparcialidade; (c) competência técnica; (d) gestão de riscos; (e) rastreabilidade metrológica; (f) qualificação das equipes; (g) procedimentos padronizados; (h) auditorias periódicas; (i) supervisão contínua. Em outras palavras, a acreditação não cria competência técnica.
A acreditação possui papel central nesse processo. Conforme definido pelo próprio INMETRO 3, Acreditação é o reconhecimento formal da competência dos Organismos de Avaliação da Conformidade (OAC) para atenderem requisitos previamente definidos e realizar suas atividades com confiança (o OIA é um tipo de OAC). É uma ferramenta estabelecida em escala internacional para gerar confiança na atuação das organizações. O Inmetro é o único organismo de acreditação reconhecido pelo Governo Brasileiro para acreditar OAC.
A Inspeção Acreditada de empreendimentos de infraestrutura se enquadra plenamente no conceito de Verificação Independente, além de possuir base normativa consolidada no Brasil por meio da Portaria Inmetro nº 367/2017, que estabeleceu os requisitos para acreditação de Organismos de Inspeção destinados à avaliação de projetos, obras, operação e desempenho de empreendimentos de infraestrutura. O modelo foi desenvolvido a partir da colaboração entre órgãos governamentais, agências reguladoras, instituições financeiras e especialistas do setor, com o objetivo de disponibilizar ao país um mecanismo moderno de avaliação da conformidade voltado às demandas específicas da infraestrutura.
Ela demonstra objetivamente que essa competência foi verificada por terceira parte independente. Esse aspecto aproxima a inspeção acreditada da finalidade buscada pela própria Verificação Independente. Ambas existem para gerar confiança entre partes cujos interesses não coincidem integralmente.
3 – A convergência regulatória já está em curso
Curiosamente, diversos reguladores brasileiros caminham na mesma direção. A Portaria Artesp nº 01/20214 já incorporou requisitos rigorosos para atuação do Verificador Independente nas concessões paulistas. Da mesma forma, a Instrução Normativa ANTT nº 19/20235 estruturou procedimentos bastante sofisticados para contratação e atuação dos Organismos de Inspeção Acreditada (OIA) nas concessões rodoviárias federais. E mais recentemente, a própria ANTT aprovou termo de referência nacional para contratação de Verificadores Independentes (VI), que prevê um serviço específico abrangendo Organismos de Inspeção Acreditada (OIA), reforçando transparência, padronização e segurança técnica.
A própria Lei nº 14.133/20216 – Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos já prevê expressamente no parágrafo 6º do seu Art. 17º a possibilidade de utilização de certificações e avaliações da conformidade como instrumentos de apoio aos processos decisórios relacionados a projetos e obras públicas.
Embora esses instrumentos sejam distintos, caminham em direção semelhante: maior independência, critérios objetivos de seleção, rastreabilidade técnica, transparência metodológica e gestão de conflitos de interesse. A inspeção acreditada oferece justamente um mecanismo institucional já consolidado para operacionalizar esses princípios.
4 – O Acórdão TCU 614/2025
O Acórdão TCU nº 614/20257 reforça preocupação recorrente do Tribunal com governança, controle baseado em evidências, qualidade das verificações técnicas e accountability.
Embora o Tribunal não tenha determinado a obrigatoriedade de acreditação, sua orientação converge para a necessidade de fortalecer mecanismos que reduzam subjetividade nas avaliações e ampliem a confiabilidade das informações produzidas para subsidiar decisões administrativas. Sob essa ótica, a inspeção acreditada aparece menos como um requisito burocrático e mais como instrumento de governança.
5 – O Projeto de Lei do Senado no 2.373/2025 (nova Lei de Concessões e PPPs)
O Projeto de Lei nº 2.373/20258 no Senado Federal (aprovado na Câmara como PL nº 2.892/2011 e que seguiu para o Senado) representa outro elemento relevante. Ao admitir mecanismos independentes de inspeção e avaliação da conformidade em contratos públicos (Verificadores Independentes), o projeto aproxima o direito administrativo brasileiro de práticas amplamente difundidas em infraestrutura internacional. A lógica é simples: quanto maior o valor econômico do contrato, maior deve ser a confiabilidade do sistema de verificação.
A confiança deixa de repousar apenas na reputação da empresa contratada e passa a contar também numa infraestrutura pública de acreditação, ao definir o Verificador Independente como pessoa jurídica preferencialmente acreditada pelo Inmetro (Organismo de Inspeção Acreditado – OIA).
6 – A vantagem institucional da inspeção acreditada
Do ponto de vista da teoria da governança, a principal contribuição da acreditação talvez não seja técnica. É institucional. Ela reduz problemas clássicos da relação principalagente.
Em contratos de concessão existem, simultaneamente, poder concedente; concessionária; financiadores; seguradoras; usuários; órgãos de controle; agências reguladoras. Todos dependem das conclusões produzidas pelo Verificador Independente. Quanto maior a confiança nesse agente, menor tende a ser litigiosidade; assimetria de informação; custo de monitoramento; risco regulatório.
Ao assegurar que organismos atuem segundo critérios uniformes de competência técnica e imparcialidade, a acreditação fortalece a confiança entre poder concedente, concessionárias, investidores, financiadores, seguradoras, órgãos de controle e usuários dos serviços públicos.
Ademais, o processo de acreditação não configura qualquer reserva de mercado, pois é aberto a qualquer empresa de verificação independente, que, submetendo-se aos critérios de acreditação do Inmetro, e sendo aprovadas suas auditorias, passa a se tornar um Organismo de Inspeção Acreditado (OIA). Neste sentido, um OIA é um Verificador Independente acreditado pelo Inmetro. Por esta ótica, não faria sentido o Poder Público operar fora da governança proporcionada pelo Inmetro, especialmente nos casos de maior complexidade técnica ou de dimensão econômica.
7 – Um possível modelo para a Mesa de Diálogos
A inspeção acreditada funciona como mecanismo de redução de custos de transação, na perspectiva econômica e de governança regulatória. Uma proposta executiva poderia recomendar que a MD-VI examine a adoção de um sistema escalonado de controle, podendo considerar: 1) dispensa de Verificador Independente (VI); 2) uso de Verificador Independente não acreditado; 3) uso de Verificador Independente Acreditado (Organismo de Inspeção Acreditado – OIA).
A decisão sobre o nível de controle a ser adotado poderia levar em consideração aspectos como: a) custo estimado do empreendimento (Capex); b) tipo de empreendimento; c) duração estimada do empreendimento (cronograma); d) nível de risco do empreendimento; e) atores envolvidos; f) nível nacional, estadual ou municipal; g) grau de inovação; h) histórico de ocorrências e paralisações por tipologia de empreendimento; i) histórico de falhas de integridade.
Destaques finais
A criação da Mesa de Diálogos (MD-VI) representa uma oportunidade singular para transformar a Verificação Independente de um instituto predominantemente contratual em um verdadeiro mecanismo nacional de governança pública. Nesse contexto, a infraestrutura brasileira de acreditação, consolidada sob a coordenação do Inmetro, oferece um arcabouço institucional já testado em setores críticos como saúde, energia, petróleo, indústria e construção civil. Sua incorporação à Verificação Independente não implica substituir a autonomia das agências reguladoras nem restringir a liberdade contratual, mas agregar atributos objetivos de competência, imparcialidade, rastreabilidade e supervisão permanente.
Sob a perspectiva da boa governança, a inspeção acreditada tende a fortalecer a legitimidade das decisões técnicas, reduzir conflitos entre poder concedente e concessionárias, aumentar a previsibilidade regulatória e fornecer maior segurança aos financiadores, investidores, órgãos de controle e usuários dos serviços públicos. Em um setor caracterizado por contratos complexos, de alto valor agregado e de longa duração, a existência de avaliações técnicas imparciais e reconhecidas institucionalmente contribui para a construção de ambientes mais previsíveis e confiáveis, favorecendo tanto a proteção do interesse público quanto a atração de investimentos privados.
Em síntese, a MD-VI poderá encontrar na inspeção acreditada não apenas um mecanismo adicional de controle, mas um paradigma institucional capaz de elevar a Verificação Independente ao mesmo patamar de confiança pública já alcançado por outros sistemas de avaliação da conformidade. Trata-se, portanto, de uma hipótese de evolução coerente com os princípios contemporâneos de governança, integridade regulatória e gestão baseada em evidências.
Jefferson Carvalho (LinkedIn) é Vice-presidente da Associação Brasileira de Infraestrutura da Qualidade (ABRIQ); possui 30 anos de experiência em avaliação da conformidade acreditada. A ABRIQ foi criada para transformar ciência, normas e dados confiáveis em valor público – elevando segurança do consumidor, reduzindo custos de conformidade, acelerando inovação e abertura de mercados, e promovendo práticas responsáveis por meio da integração entre metrologia, normalização, avaliação da conformidade, acreditação, certificação e vigilância de mercado, em parceria com governo, reguladores, setor produtivo, academia e defesa do consumidor.
Antonio Fonseca (LinkedIn) é advogado, PhD em Direito Econômico pela Universidade de Londres; membro honorário do Instituto Ética Saude; sua trajetória inclui atuações como Subprocurador Geral da República, coordenador da Câmara de Ordem Econômica da PGR, membro do Ministério Público Federal por mais de 30 anos, Conselheiro do CADE e Professor de direito econômico na UnB.
Referências
1. BRASIL. Casa Civil da Presidência da República. Secretaria Especial do Programa de Parcerias de Investimentos. Portaria SEPPI/CC/PR nº 1, de 26 de maio de 2026. Institui a Mesa de Diálogos sobre Verificação Independente (MD-VI) no âmbito do Programa de Parcerias de Investimentos – PPI. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 27 maio 2026. Disponível em: SEPPI. Acesso em: 29 jun. 2026.
2. BRASIL. Instituto Nacional de Metrologia, Qualidade e Tecnologia (Inmetro). Portaria nº 367, de 20 de dezembro de 2017. Aprova os Requisitos para Acreditação de Organismos de Inspeção com base na ABNT NBR ISO/IEC 17020. Rio de Janeiro: Inmetro, 2017. Disponível em: INMETRO. Acesso em: 29 jun. 2026.
3. BRASIL. Instituto Nacional de Metrologia, Qualidade e Tecnologia (Inmetro). Acreditação. Rio de Janeiro: Inmetro, 2017. Disponível em: INMETRO. Acesso em: 29 jun. 2026.
4. SÃO PAULO (Estado). Agência Reguladora de Serviços Públicos Delegados de Transporte do Estado de São Paulo (ARTESP). Portaria ARTESP nº 1, de 2021. Dispõe sobre diretrizes para atuação do Verificador Independente nos contratos de concessão regulados pela Agência. São Paulo: ARTESP, 2021.
5. BRASIL. Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT). Instrução Normativa nº 19, de 2023. Dispõe sobre a inspeção, por Organismo de Inspeção Acreditado, de projetos, orçamentos e obras de engenharia no âmbito dos Contratos de Concessão de Rodovias e Ferrovias Federais. Brasília: ANTT, 2023. Disponível em: ANTT. Acesso em: 29 jun. 2026.
6. BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Diário Oficial da União: Brasília, DF, 1 abr. 2021.
7. BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 614/2025 – Plenário. Levantamento destinado à obtenção de conhecimentos e informações acerca do processo de implantação de um empreendimento por meio do instrumento de investimento cruzado previsto na Lei 13.448/2017 e da adoção da inspeção acreditada na fiscalização da sua execução. Brasília: TCU, 2025. Disponível em: TCU. Acesso em: 29 jun. 2026.
8. BRASIL. Projeto de Lei nº 2.373, de 2025. Altera as Leis nºs 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, 11.079, de 30 de dezembro de 2004, e 13.448, de 5 de junho de 2017, e o Decreto-Lei nº 2.848, de 7 de dezembro de 1940 (Código Penal), para aperfeiçoar a legislação sobre concessão e permissão de serviços públicos; e revoga dispositivos das Leis nºs 9.074, de 7 de julho de 1995, e 9.605, de 12 de fevereiro de 1998 (Lei de Crimes Ambientais). Senado Federal, Brasília, DF, 2025. Disponível em: Senado Federal. Acesso em: 29 jun. 2026.
* A opinião manifestada é de inteira responsabilidade do autor e não, necessariamente, a opinião do IES
